Le Danemark, pionnier d'une politique migratoire dure devenue modèle européen

Depuis la crise migratoire de 2015-2016, le Danemark, qui bénéficie d'une clause d’exemption qui l'exclut de la politique de sécurité et de défense commune de l’Union européenne, a durci sa politique d'asile pour dissuader les nouveaux arrivants et entraver leur accès aux garanties juridiques.

En 2019, Copenhague a franchi un cap avec l’adoption d’une loi de "changement de paradigme" instaurant la protection temporaire comme nouvelle norme. En limitant la durée des permis de séjour, les autorités peuvent réévaluer régulièrement les besoins de protection et, si les conditions le permettent, envisager des expulsions.

Le Danemark est ainsi devenu le premier pays européen à désigner certaines zones de la Syrie comme "sûres", estimant que la situation s’y était "améliorée de manière significative". Cette décision, qui a conduit à la révocation de centaines de titres de séjour, a suscité une vive controverse à l'international.

En 2021, Copenhague a signé un protocole d’accord avec le Rwanda pour y transférer les demandeurs d’asile pendant l’examen de leur dossier. Pour la première fois, un État membre de l’UE assumait ouvertement une stratégie d’externalisation. La Commission européenne, très critique envers un accord similaire conclu par le Royaume-Uni, avait alors évoqué un possible recours en justice.

"Le traitement externe des demandes d'asile soulève des questions fondamentales concernant à la fois l'accès aux procédures d'asile et l'accès effectif à la protection, conformément aux exigences du droit international", déclarait un porte-parole de la Commission en 2022.

Un an plus tard, le Danemark renonçait à son projet au niveau national, tout en décidant de porter son ambition à l’échelle européenne.

"Aujourd'hui, il semble que beaucoup plus de pays se soient ralliés à l'idée que nous devrions obtenir un contrôle démocratique des flux de migrants", a déclaré la Première ministre Mette Frederiksen au début du mois, lors d'une allocution au Parlement européen à Strasbourg.

Du mouton noir au berger

L'idée danoise n'a pas eu d'écho immédiat. En 2024, l'UE a négocié le nouveau pacte sur l'immigration et l'asile, vaste réforme visant à établir des règles communes et prévisibles pour l'accueil et la répartition des demandeurs d'asile. Les négociations furent longues et tendues, ravivant les clivages entre le Nord et le Sud de l’Europe.

Les États membres ont finalement trouvé un compromis. Le 14 mai 2024, cinq règlements interdépendants ont été adoptés, malgré l’opposition de la Pologne et de la Hongrie. Une étape saluée comme une percée historique.

Copenhague ne s'est cependant pas arrêté là. Deux jours après le vote, le Danemark publiait une lettre cosignée par l'Autriche, la Bulgarie, Chypre, la République tchèque, l'Estonie, la Finlande, la Grèce, l'Italie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, les Pays-Bas, la Pologne et la Roumanie.

À travers cette lettre, le groupe des 15 préconisait explicitement l'externalisation des procédures d'asile, notamment par la mise en place d'un "mécanisme de plaque tournante du retour" où "les personnes renvoyées pourraient être transférées dans l'attente de leur expulsion définitive".

La lettre mentionnait en particulier l'initiative de l'Italie de construire des centres en Albanie pour traiter les demandes d'asile des migrants secourus en haute mer.

En octobre suivant, Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, a approuvé l'idée de construire des centres d'expulsion sur le sol étranger, rompant ainsi avec la pensée traditionnelle de l'exécutif.

Peu après sa réélection, la Commission a présenté un projet de règlement qui permettrait aux États membres de conclure des accords avec des pays extérieurs à l'Union pour transférer les demandeurs d'asile déboutés en échange d'incitations financières.

Par coïncidence, la loi est arrivée sur la table des négociateurs au moment même où le Danemark prit la présidence semestrielle du Conseil de l'UE. Le pays a souligné son intention de parvenir à un accord politique sur ce dossier avant la fin de l'année.

Une autre priorité est la révision du concept de "pays tiers sûr", afin de faciliter les relocalisations hors d’Europe.

"Nous voulons faire avancer le dossier des migrations", a déclaré Lars Løkke Rasmussen, ministre danois des Affaires étrangères, lors d'une réunion avec des journalistes à Aarhus au début du mois.

"Il est de notoriété publique que nous menons une politique plutôt sévère à l'égard de l'immigration clandestine et que nous avons obtenu de bons résultats", a-t-il ajouté.

Le contexte européen semble favorable à l’ambition danoise : le groupe de 15 pays qui a soutenu la lettre de 2024 s'est élargi. Depuis l’arrivée au pouvoir de Friedrich Merz, l’Allemagne a rejoint l’initiative. Le chancelier conservateur a qualifié la politique danoise de "vraiment exemplaire".

Cette évolution inquiète les organisations humanitaires. Celles-ci craignent que l'externalisation ne risque d’aggraver les souffrances humaines tout en dilapidant les fonds publics.

"La tendance actuelle des pays européens à se concentrer sur les mécanismes de dissuasion et à externaliser les procédures d'asile est non seulement discutable d'un point de vue éthique, car elle viole souvent le principe de non-refoulement, mais elle est aussi manifestement inefficace à long terme", a déclaré Céline Mias, directrice pour l'UE du Conseil danois pour les réfugiés (DRC).

L'externalisation reste à ce jour un concept largement abstrait. Ni le Danemark, ni ses alliés, ni la Commission européenne ne précisent à quoi ressembleraient ces installations externes.

Le protocole italo-albanais, qu'Ursula von der Leyen a salué comme un modèle, reste loin des ambitions initiales. D'un coût de 74,2 millions d'euros, les centres accueillent actuellement quelques centaines de migrants sous le coup d'un ordre d'expulsion.

Les autorités danoises admettent ne pas avoir encore mené d’évaluation approfondie de leur propre projet. Elles insistent toutefois sur le fait que tout accord avec un pays non membre de l'UE devra être mutuellement bénéfique et respecter le droit international - une exigence qui pourrait compliquer le processus de sélection.

Un virage idéologique assumé

L'approche danoise de l'immigration s'accompagne d'une tournure idéologique.

Au lieu d'être menée par un gouvernement de droite, comme c'est généralement le cas en Europe, cette politique rigoureuse est promue avec enthousiasme par les sociaux-démocrates.

Ce parti défend de nombreuses idées communes à la gauche européenne, telles que l'action climatique, l'égalité des sexes, les droits des LGBTQ et un État-providence fort. Sur la question de l'immigration, il a cependant choisi de nettement s'écarter de l'agenda progressiste et d'adopter une ligne dure .

Ce virage a renforcé la stature de Mette Frederiksen, l’une des rares dirigeantes de gauche à avoir résisté au récent virage à droite en Europe. Les deux autres sont le Maltais Robert Abela, qui soutient l'externalisation, et l'Espagnol Pedro Sánchez, qui s'y oppose.

"Nous devons nous attaquer au phénomène migratoire en pensant aux générations futures et non aux futures élections", a déclaré Pedro Sánchez l'année dernière, affirmant qu'une approche accueillante était nécessaire pour faire face à la crise démographique de l'Europe et garantir la prospérité économique.

Mette Frederiksen et ses ministres restent convaincus que la fermeté reste le seul moyen pour les partis de centre-gauche de rester au pouvoir sans perdre le soutien des classes populaires.

Kaare Dybvad, ministre danois de l'Immigration, invite ses homologues européens à s’inspirer du modèle danois.

"L'immigration est souvent un fardeau pour les électeurs. Les communautés de la classe ouvrière ont assumé la plus grande partie de la tâche d'intégration des personnes dans les communautés locales et sur le marché du travail", explique-t-il.

"Si vous êtes un parti qui représente des personnes peu qualifiées et mal payées, vous devez être assez restrictif en matière d'immigration", conclut-il.