La UE quiere poner fin a la era de los vetos nacionales, pero es complicado
En una cumbre decisiva celebrada a principios de este mes, los líderes europeos recurrieron a una herramienta que habría parecido impensable unos meses antes para salir de un punto muerto: emitir deuda conjunta respaldada por el presupuesto común para mantener a Ucrania a flote mientras dura la guerra.
¿El truco? Eludir la necesidad de unanimidad entre los Estados miembros, reuniendo a los que querían trabajar juntos y manteniendo a Hungría, Eslovaquia y la República Checa fuera del acuerdo como condición para que siguiera adelante. De este modo, la UE no sólo consiguió asegurar 90.000 millones de euros para Ucrania en 2026 y 2027, como había prometido, sino que también mostró un nuevo camino a seguir, en el que el requisito de la unanimidad ya no es un obstáculo para las coaliciones de voluntarios.
Se trata de algo extraordinario para una unión que suele verse limitada por la toma de decisiones por unanimidad. También refuerza un tema que está ganando impulso en Bruselas: encontrar alternativas para eludir los vetos nacionales, en particular cuando los ejerce Hungría, que ha hecho de su derecho de veto la pieza central de su política de Bruselas cuando se trata de Ucrania, desde su financiación hasta la candidatura de Kiev a la UE.
Para emitir deuda conjunta a 24, pasando por alto a Budapest, Praga y Bratislava, la UE invocó el principio de "cooperación reforzada" previsto en sus tratados. Es el último recurso jurídico al que ha recurrido Bruselas para desbloquear la situación.
Recientemente, también recurrió al artículo 122 de los Tratados, aprobado por mayoría cualificada, para mantener bloqueados indefinidamente en la UE los activos rusos congelados en Europa. Hasta entonces, los activos se habían mantenido bajo un régimen de sanciones estándar, que funcionaba por unanimidad y, por tanto, dependía de obtener el sí de Hungría y Eslovaquia.
Aunque el artículo 122 está contemplado en los Tratados como un medio para hacer frente a crisis económicas graves, el plan de utilizarlo para desbloquear la financiación de Ucrania era claramente una forma de eludir a los Estados miembros recalcitrantes. Es otro ejemplo de una estrategia que el bloque está utilizando cada vez más para eludir los vetos en cuestiones en las que existe un consenso casi total, un enfoque que está empezando a dar resultados, pero no sin riesgos.
"Vemos un compromiso claro por parte de los líderes de la UE para intentar evitar los posibles vetos de Hungría y Eslovaquia y tomar decisiones importantes por mayoría cualificada", declaró a 'Euronews' Dániel Hegedűs, director regional de la German Marshall Fund. "Por otro lado, no creo que esto sea a prueba de balas. Ni jurídica ni políticamente".
El problema de Hungría
Según una lista recopilada por el profesor del University College de Londres Michal Ovádek, desde 2011, un total de 46 vetos han sido ejercidos en la UE por 15 Estados miembros a través de 38 cuestiones. Hungría ha vetado más propuestas de la UE que ningún otro Estado miembro en la historia reciente, con un total de 19 vetos.
Polonia ocupa el segundo lugar con siete vetos, mientras que Eslovaquia, que también ha sido con frecuencia noticia en toda Europa por las controvertidas decisiones del primer ministro Robert Fico, ha bloqueado dos decisiones, ambas este año.
Hungría ha vetado un número importante de declaraciones conjuntas sobre política exterior, pero también ha bloqueado propuestas para prestar apoyo concreto a Ucrania e iniciar conversaciones formales de adhesión a la UE con Kiev.
El resultado es que la mayoría de las declaraciones de la UE en apoyo de Ucrania se han emitido en nombre de la UE-26, excluyendo a Hungría. Esto no cambia el hecho de que todos los Estados miembros pueden vetar decisiones que requieren unanimidad para cambios políticos importantes.
Mikuláš Dzurinda, presidente del centro de estudios Martens Centre y ex primer ministro de Eslovaquia, dijo a 'Euronews' que líderes como el canciller alemán Friedrich Merz y el presidente francés Emmanuel Macron apoyan ahora cambios en las normas de votación del bloque.
Pero cualquier cambio de este tipo requeriría una modificación del Tratado, a la que probablemente se opondría Hungría, y potencialmente también otros Estados miembros. Pero como el uso sistemático del derecho de veto lleva años planteando problemas a la UE, Bruselas busca ahora soluciones más creativas.
Política para evitar el veto
Un diplomático de la UE, que habló con 'Euronews' bajo condición de anonimato, dijo que la Comisión Europea está estructurando deliberadamente sus propuestas para evitar el consentimiento unánime de los Estados miembros.
Un intento de eludir el probable veto de Eslovaquia y Hungría se produjo en mayo de este año con la presentación de la hoja de ruta REpowerEU, un paquete diseñado para eliminar progresivamente las importaciones de combustibles fósiles rusos para 2027.
En 2022, la UE impuso sanciones a las importaciones de petróleo ruso tras la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Moscú, pero Hungría y Eslovaquia recibieron exenciones. Esta vez, la Comisión Europea ha decidido eliminar por completo los combustibles rusos pese a la oposición de Budapest y Bratislava.
Para ello, el bloque ha optado por una estrategia a prueba de vetos: la hoja de ruta en sí no es jurídicamente vinculante, pero la legislación sobre el recorte de las importaciones de petróleo y gas se adoptará por mayoría cualificada en el Consejo Europeo. Hungría y Eslovaquia se verán así obligadas a abandonar el gas ruso en contra de su voluntad.
Ambos países ya han señalado que demandarán a la UE y pedirán la anulación de la medida. "No es la primera vez que la UE reclasifica medidas que no obtuvieron suficiente apoyo para ser designadas como sanciones", dijo el experto en derecho internacional Tamás Lattmann.
"Esto ha estado en la agenda durante años: si no se pueden imponer medidas sobre la adquisición de materias primas rusas con regímenes de sanciones que carecen del consenso, se pueden reclasificar como comercio exterior u otra cosa, y se convierte en una competencia de la UE", dijo Lattmann al podcast Pirkadat.
Un bloque a varias velocidades
Una fuente de la Comisión Europea dijo a 'Euronews' que Europa también podría eludir la oposición de los Estados miembros adoptando un modelo similar al de la Coalición de Voluntarios, un grupo de países de ideas afines dispuestos a apoyar a Ucrania.
El expresidente del Banco Central Europeo Mario Draghi, una voz muy influyente en el debate europeo, se ha pronunciado a favor de este modelo, calificándolo de "federalismo pragmático", ya que en la UE no se dan por el momento las condiciones políticas para una verdadera unión federal.
La UE ha visto muchos ejemplos de cómo países con ideas afines pueden avanzar juntos mediante la cooperación voluntaria, entre ellos el proyecto Schengen y diversas iniciativas en materia de migración y finanzas. Este método es políticamente la opción más aceptable para los países más reticentes del bloque, y la UE ya funciona como una organización de varias velocidades.
El modelo de la Coalición de Voluntarios también puede aplicarse a otros asuntos además de Ucrania, como la defensa y las finanzas. La directora del Fondo Monetario Internacional, Kristalina Georgieva, también se pronunció a favor de él en una entrevista con 'Euronews', refiriéndose a él como un formato útil cuando no puede alcanzarse la unanimidad a pesar de los esfuerzos de buena fe.
Ampliación de la Unión Europea
Un ámbito en el que la mayoría cualificada podría desempeñar un papel decisivo es el de la ampliación de la UE. Siempre se requiere unanimidad para aprobar el inicio de las conversaciones de adhesión y para abrir cada capítulo de negociación. En la cumbre de diciembre de 2023, Orbán levantó su famoso veto a las negociaciones de adhesión de Ucrania tras salir de la sala de líderes para hacer una pausa, mientras los demás Estados miembros aprobaban la medida.
Pero desde entonces, ha estado bloqueando la apertura de capítulos de negociación, obstaculizando las conversaciones de adhesión. A principios de año, el presidente del Consejo Europeo, António Costa, propuso modificar las normas de ampliación para agilizar el proceso, eliminando la decisión unánime necesaria para cada capítulo.
Pero los cambios habrían exigido una modificación del Tratado, y el primer ministro húngaro descartó rápidamente la idea en la cumbre informal de Copenhague en octubre. En este momento, la UE está acelerando el trabajo técnico de negociación de los capítulos, con el objetivo de tener la mayor parte del trabajo terminado una vez que se conceda la aprobación política.
La Comisaria de Ampliación, Marta Kos, declaró a 'Euronews' en la emblemática cumbre de la UE que Ucrania está "técnicamente preparada" para abrir los capítulos y que el bloque debe ser creativo para encontrarle una solución. Pero tal como están las cosas, a menos que se cambien las normas o se pueda convencer a Orbán, el intento de Kiev de acercarse a la UE quedaría estancado en el limbo.
Los riesgos de un bypass permanente
Sin embargo, algunos expertos advierten de que eludir a los Estados miembros contrarios en numerosos ámbitos podría ser contraproducente para la UE. Hungría y Eslovaquia ya han señalado que impugnarán la eliminación progresiva de los combustibles rusos en el marco de REPowerEU una vez que se apruebe la legislación.
La Comisión se enfrenta a los mismos riesgos sobre el uso del artículo 122 para ampliar la congelación de los activos rusos; según Hegedűs, Hungría tiene posibilidades de ganar esos expedientes. "Por supuesto, sabemos que se puede esperar una sentencia en 18 o 24 meses, y prácticamente, necesitamos sobrevivir los próximos dos meses", dijo Hegedűs. "Así que es un problema a largo plazo, es prácticamente dar patadas a la lata por el camino".
Aun así, eludir la unanimidad puede plantear otros problemas. Y no está claro que a todos los Estados miembros les guste que el poder de veto se erosione con el tiempo, ya que a menudo se considera el último recurso para proteger los intereses nacionales.
Todos los Estados miembros han amenazado alguna vez con utilizar su derecho de veto en el Consejo. También sirve para igualar a los Estados miembros más pequeños y a los más grandes, ya que garantiza que los miembros de cualquier tamaño tengan el mismo poder en la mesa de negociaciones.
"El poder de veto es la última línea de defensa de los intereses vitales", dijo Lattmann. "Cada caso de elusión ha dado lugar a una serie de nuevos problemas, a menudo la inoperancia o el descrédito del propio sistema".