L'UE osera-t-elle enfin déclencher son "option nucléaire" pour sanctionner les alliés de la Russie ?

Lorsque les 27 ministres des Affaires étrangères de l'Union européenne se réuniront à Copenhague samedi, ils seront confrontés à une question brûlante : qui sanctionnons-nous ensuite ?

La campagne acharnée de la Russie pour tuer et terroriser les civils ukrainiens, qui a gravement endommagé cette semaine la représentation de l'UE à Kyiv, a renforcé la détermination à serrer la vis à l'économie de guerre de Moscou et à forcer Vladimir Poutine à s'asseoir à la table des négociations.

"Les discussions se poursuivent et, comme vous le savez, nous mettons toujours beaucoup de choses sur la table. Et finalement, nous devons nous mettre d'accord", a déclaré le haut représentant Kaja Kallas vendredi à son arrivée à Copenhague.

"Tout le monde comprend que, vu la façon dont Poutine se moque des efforts de paix, la seule chose qui fonctionne, c'est la pression".

Mais après 18 séries de sanctions d'une portée sans précédent, ce que Bruxelles inclura (et exclura) dans le 19e paquet, est loin d'être clair.

Avant la réunion ministérielle, la présidence danoise du Conseil de l'UE a préparé un document de quatre pages avec plusieurs questions pour stimuler le débat naissant et envoyer des signaux politiques sur la direction à prendre.

Le document, vu par Euronews, cite les secteurs du pétrole, du gaz, de la finance et des crypto-monnaies de la Russie comme cibles potentielles, ainsi que la "flotte fantôme" que la Russie emploie pour contourner le plafond de prix du G7 et l'utilisation des droits de douane pour étouffer le commerce bilatéral.

Sa suggestion la plus notable, cependant, est l'activation de l'"outil anti-contournement" que le bloc a introduit il y a deux ans pour punir les pays qui aident la Russie à se procurer les biens et matériaux critiques interdits par l'Occident.

"Sommes-nous prêts à appliquer cet outil ?", se demandent les auteurs du rapport.

Jusqu'à présent, il n'a jamais été utilisé.

Une lutte sans fin

La lutte contre le contournement des sanctions a souvent été comparée à un jeu de la taupe : dès qu'une faille est identifiée et comblée, trois nouvelles apparaissent.

Au début de la guerre, l'UE hésitait à s'attaquer à des entreprises situées en dehors de la Russie, craignant des répercussions internationales. Mais lorsque les preuves d'évasion flagrante se sont accumulées, elle a été contrainte d'agir et d'étendre son régime de sanctions aux quatre coins du monde.

Par coïncidence, les entreprises inscrites sur la liste noire pour avoir permis le contournement des sanctions étaient basées dans des pays qui entretiennent des liens étroits avec la Russie. La Chine, l'Inde, les Émirats arabes unis, la Turquie, l'Ouzbékistan, la Serbie et le Viêt Nam figuraient sur la liste.

Toutefois, l'accent a été mis sur les noms individuels, ce qui signifie qu'une nouvelle entité a pu être rapidement créée sous une propriété obscure pour remplacer la précédente.

C'est à ce moment-là que l'"outil anti-contournement" entre en jeu.

Mis en place à l'été 2023, cet instrument est conçu pour lutter contre les cas d'évasion considérés comme généralisés, systématiques et durables, se produisant dans une variété d'entreprises et de secteurs à l'intérieur d'un pays.

La Commission européenne peut proposer l'activation après avoir mené une analyse approfondie des données et engagé des consultations diplomatiques qui se sont révélées infructueuses. La proposition est ensuite envoyée aux États membres pour approbation.

S'il est approuvé, l'outil peut interdire la vente, la fourniture et le transfert de biens et de technologies susceptibles de faciliter la guerre d'agression de la Russie. Cela signifie que l'impact économique de l'interdiction pèse sur l'ensemble du pays, plutôt que sur une seule entreprise fautive.

En d'autres termes, il s'agit de sanctions secondaires.

Une fois déclenché, l'outil fait l'objet d'un examen constant et peut être désactivé si le pays pénalisé fournit suffisamment d'assurances pour corriger la faute commise.

L'outil nécessite le soutien unanime des États membres

Il y a au moins trois raisons pour lesquelles l'instrument, malgré les nombreuses preuves de l'existence d'un réseau de complices de la Russie, est resté inactif.

Tout d'abord, il a été introduit en tant que "dernier recours" pour des circonstances exceptionnelles, ce qui, dès le départ, a élevé le seuil au maximum. Si certaines capitales peuvent estimer que la situation sur le terrain est exceptionnelle et justifie une action radicale, d'autres peuvent ne pas être d'accord et demander la poursuite du dialogue.

Deuxièmement, son approbation requiert l'unanimité des 27 États membres.

Il n'est jamais facile d'obtenir l'unanimité pour des sanctions primaires. La Hongrie et la Slovaquie, par exemple, ont l'habitude de compliquer le processus interne pour obtenir des concessions et réduire la portée du paquet final.

Obtenir l'unanimité pour des sanctions secondaires pourrait s'avérer pratiquement impossible. En raison de son effet extraterritorial, l'"outil anticontournement" comporte des pièges diplomatiques qui peuvent dissuader les États membres désireux de se mettre d'autres pays à dos. Les intérêts et les alliances qui jouent à l'arrière-plan apparaîtront au grand jour lorsque le moment sera venu de passer à l'action.

Troisièmement, le "principal soutien" à la guerre de la Russie, comme l'appelle Bruxelles, se trouve être la troisième économie mondiale.

Les fonctionnaires de l'UE ont accusé à plusieurs reprises la Chine de fournir 80 % des composants utilisés par le Kremlin pour fabriquer des armes. En fait, le document de discussion préparé par la présidence danoise comporte une annexe décrivant les exportateurs actuels de "biens hautement prioritaires" vers la Russie. La Chine, en rouge vif, occupe la quasi-totalité du graphique.

Hong Kong, l'Inde et la Turquie suivent à bonne distance.

"Je tiens à souligner que la Chine s'est toujours opposée aux sanctions unilatérales qui n'ont aucun fondement dans les lois internationales et qui ne sont pas autorisées par le Conseil de sécurité des Nations unies", a déclaré Guo Jiakun, porte-parole du ministère chinois des Affaires étrangères, en juillet, après que l'Union européenne a inscrit sur sa liste noire deux prêteurs chinois de crypto-monnaies accusés d'avoir aidé au contournement.

Quelques semaines plus tard, Pékin a riposté en sanctionnant deux banques lituaniennes. L'action était largement symbolique - les deux banques n'opèrent pas en Chine - mais elle a démontré une fois de plus la volonté de Pékin de s'engager dans un "coup pour coup" si nécessaire.

En cette période de stagnation économique et d'instabilité géopolitique, il est peu probable que les États membres aient le courage (et surtout l'unanimité) de déployer leur "option nucléaire" contre la Chine et de risquer un affrontement total. En revanche, ils pourraient tester l'outil sur des pays plus petits, sachant que l'impact sera considérablement limité.

"Le principal défi du 19e paquet est de savoir si l'UE continuera à joindre le geste à la parole et à prendre des sanctions significatives pour modifier les calculs des pays tiers et forcer les acteurs tiers à faire des choix", a déclaré Jan Dunin-Wasowicz, associé du cabinet d'avocats Bennink Dunin-Wasowicz, qui donne des conseils sur le respect des sanctions économiques.

"Un facteur intéressant dans la période précédant le 19e paquet sera la position de l'administration Trump sur l'augmentation de la pression des sanctions sur la Russie. Bien qu'ils aient été très volatiles sur la question, les États-Unis pourraient trouver un intérêt à voir, et donc à soutenir implicitement, l'adoption rapide d'un paquet percutant par l'UE."