Et s'il n'y a pas de prêt pour les réparations en faveur de l'Ukraine ? L'UE réfléchit à des plans alternatifs

Le temps presse pour l'Union européenne de trouver un moyen de soutenir les engagements financiers et militaires de l'Ukraine avant que le flux d'aide étrangère, gravement affecté par le retrait de l'administration Trump, ne s'épuise.

Les enjeux ne pourraient être plus élevés : le président Volodymyr Zelensky a déclaré que son pays aurait besoin de fonds dès le "tout début" de l'année prochaine.

"Je ne sais pas si c'est possible. Tout ne dépend pas de nous", selon le leader ukrainien.

La semaine dernière, la Belgique a bloqué un projet novateur visant à utiliser les actifs immobilisés de la Banque centrale russe et à accorder un prêt de 140 milliards d'euros à Kiev. En tant que principal détenteur des actifs, la Belgique craint d'être laissée seule face aux représailles de Moscou et exige des garanties à toute épreuve pour assurer une solidarité totale entre les États membres.

Bien que le principe d'un prêt de réparation ait reçu un large soutien de la plupart des capitales, il n'est pas certain que l'UE parvienne à convaincre le Premier ministre belge, Bart De Wever, d'ici à ce que les dirigeants se réunissent à nouveau en décembre pour un sommet décisif.

La Commission européenne devrait présenter un document d'options dans les semaines à venir, exposant les alternatives possibles au prêt pour les réparations, de la meilleure à la pire.

Voici ce que ce document très attendu pourrait (ou ne pourrait pas) contenir.

Le prêt initial pour les réparations

Malgré les nombreuses questions et inquiétudes soulevées par le gouvernement belge, la Commission est encline à s'en tenir à son idée initiale : le prêt de réparation.

Selon ce schéma provisoire, Euroclear, un dépositaire central de titres à Bruxelles, transférerait les actifs russes immobilisés à la Commission, qui utiliserait ensuite les fonds pour émettre le prêt de réparation à l'Ukraine. Il s'agit d'une enveloppe de 140 milliards d'euros à débourser progressivement et sous conditions.

L'Ukraine ne serait invitée à rembourser le prêt qu'une fois que la Russie aurait accepté de compenser les dommages causés. Ensuite, la Commission rembourserait Euroclear, et Euroclear rembourserait la Russie, bouclant ainsi la boucle et évitant, en théorie, la confiscation.

En début de semaine, Ursula von der Leyen a admis que le plan n'était "pas trivial", mais elle a insisté sur le fait qu'il était "juridiquement solide" et que toutes les questions en suspens pouvaient être résolues.

En privé, les fonctionnaires de la Commission affirment que l'état précaire des budgets nationaux s'avérera finalement l'argument le plus puissant en faveur de cette solution audacieuse.

"Pour moi, il n'y a pas d'alternative au prêt pour les réparations", a déclaré la Première ministre danoise, Mette Frederiksen, aux côtés de von der Leyen.

"C'est la seule façon d'avancer, et j'aime beaucoup l'idée que la Russie paie pour les dommages qu'elle a causés et commis en Ukraine".

Un prêt élargi pour les réparations

L'une des plaintes les plus répétées de la Belgique est que le plan de la Commission est exclusivement basé sur les actifs détenus par Euroclear, soit environ 185 milliards d'euros. (L'UE devrait mettre de côté 45 milliards d'euros pour couvrir une ligne de crédit du G7 garantie par des bénéfices exceptionnels, qui cesserait d'exister).

Pourtant, au cours des trois dernières années, la Commission a déclaré publiquement que les actifs de la banque centrale russe immobilisés sur le territoire de l'UE valaient environ 210 milliards d'euros.

Cela signifie qu'il pourrait y avoir 25 milliards d'euros, à peu près, non comptabilisés.

"Le poulet le plus gras se trouve en Belgique, mais il y a d'autres poulets dans les environs", a déclaré De Wever à l'issue du sommet qui n'a pas abouti. "Personne n'en parle jamais".

La Commission a jusqu'à présent refusé de divulguer l'emplacement des autres actifs.

Selon une étude récente du service de recherche du Parlement européen, la France détient environ 19 milliards d'euros - ce qui correspond aux 22,8 milliards d'euros déclarés au début de l'invasion - et le Luxembourg entre 10 et 20 milliards d'euros.

Les deux pays ont également exprimé leurs inquiétudes quant au prêt pour les réparations.

Dans une déclaration commune à Euronews, les ministres luxembourgeois des Finances et des Affaires étrangères ont fourni un chiffre radicalement différent. "Le montant des actifs de la Banque centrale de Russie actuellement immobilisés au Luxembourg est inférieur à 10 000 euros", ont-ils déclaré.

La Commission pourrait rechercher les actifs restants sur le sol de l'UE et les ajouter à sa proposition, répondant ainsi à l'un des principaux griefs de la Belgique. Mais si les avoirs sont conservés sur des comptes privés, le principe du secret bancaire pourrait compliquer la tâche.

L'ensemble de ces avoirs resterait nettement inférieur à la somme détenue en Belgique, qui resterait la pièce maîtresse de la proposition.

Le Royaume-Uni, le Canada et le Japon détiennent également des parts des actifs souverains russes, mais comme ils ne relèvent pas de la juridiction de l'UE, la Commission n'a pas le droit de les mettre en commun.

Une dette commune, sans les actifs

Si les Belges réitèrent leur refus, le plan de prêt de la Commission s'effondrera et il faudra trouver d'autres sources de financement. Les marchés financiers sont une option.

La Commission pourrait émettre une nouvelle dette au nom de tous les États membres pour soutenir un nouveau prêt à l'Ukraine. C'est ce qui a été fait dans les premières années de la guerre (article en anglais) pour mettre en place des programmes d'assistance macrofinancière (AMF), que Kyiv devra rembourser à un moment ou à un autre.

Mais faire peser sur l'Ukraine, un pays envahi qui doit faire face à des coûts de reconstruction colossaux, un autre prêt remboursable pourrait sembler contre-productif.

En revanche, la Commission pourrait émettre une dette commune pour octroyer des subventions ou, en d'autres termes, des dons. Dans ce scénario, la charge financière incomberait aux États membres eux-mêmes, une perspective difficile à avaler pour de nombreuses capitales à court d'argent et disposant d'une faible marge de manœuvre budgétaire.

"Si l'Europe veut créer de l'argent, elle peut le faire. C'est ce qu'on appelle la dette", a déclaré vart De Wever. "Mais il s'agit bien sûr d'un sujet très sensible".

Accords bilatéraux

Si l'action au niveau de l'UE ne se concrétise pas, des accords de pays à pays pourraient être envisagés, ce qui ne serait pas non plus une nouveauté.

Depuis le début de l'invasion, les États membres ont fourni une aide à l'Ukraine sur une base strictement bilatérale. Cela a permis de contourner le veto de la Hongrie sur l'assistance militaire, mais a également entraîné de grandes divergences entre les capitales.

Selon l'Institut Kiel, l'Allemagne (17,7 milliards d'euros), le Danemark (9,2 milliards d'euros), les Pays-Bas (8 milliards d'euros) et la Suède (7,1 milliards d'euros) sont les principaux fournisseurs d'armes et de munitions à l'Ukraine. En revanche, des pays comme l'Italie et l'Espagne sont considérablement à la traîne, malgré leur taille économique considérable.

Une dynamique similaire pourrait être reproduite pour continuer à soutenir l'Ukraine dans les années à venir, en couvrant à la fois les besoins budgétaires et militaires. La Commission pourrait jouer le rôle de coordinateur afin d'assurer la cohérence entre les différentes enveloppes.

Ce modèle présente toutefois d'importants inconvénients, car il serait très vulnérable aux cycles électoraux. Un nouveau Premier ministre pourrait décider de réduire ou de supprimer l'aide, ce qui obligerait les autres États membres à intervenir pour compenser l'interruption.

C'est pourquoi la Commission préfère proposer une solution au niveau de l'UE qui soit à l'abri de la volatilité politique. Cette logique a inspiré la création, en 2024, de la facilité pour l'Ukraine, un instrument budgétaire spécial doté de 50 milliards d'euros.

Or, cette facilité ne dispose plus que de 18 milliards d'euros, soit beaucoup moins que les quelque 60 milliards d'euros d'aide extérieure dont le budget de Kyiv aura besoin pour 2026-2027.

Un prêt intérimaire

Alors que le sommet de décembre est considéré comme une période de décision pour les dirigeants, la Belgique (ou un autre État membre) pourrait demander un délai supplémentaire pour débattre des options. Interrogée par Euronews, Ursula von der Leyen n'a pas voulu s'engager sur une date, estimant que le mois de décembre était la "date limite absolue" après le sommet de la semaine dernière.

Si aucune décision n'est prise et que la question se prolonge jusqu'à l'année prochaine, l'UE pourrait se contenter d'une solution de transition : un prêt plus modeste couvrant les besoins les plus urgents de l'Ukraine pendant six mois.

Ce prêt servirait de pansement financier pendant que les discussions sur les actifs souverains se poursuivent au plus haut niveau. Cette solution pourrait être plus facile à vendre pour les gouvernements inquiets de la réaction des contribuables, mais elle ne ferait que repousser l'échéance.

En fin de compte, les dirigeants devront prendre une décision sur ce qui constitue une opération financière sans précédent.