Comment l'UE va puiser dans les avoirs gelés de la Russie pour lever 35 milliards d'euros en faveur de l'Ukraine ?

L'Union européenne a un nouveau plan : lever un prêt de 35 milliards d'euros, le remettre à l'Ukraine et aider le pays à combler l'énorme trou laissé dans son budget par l'invasion russe, qui approche de son millième jour sans qu'aucune solution ne soit en vue.

"Nous comprenons les énormes besoins de financement créés par la guerre", a déclaré Ursula von der Leyen vendredi lors d'une visite à Kyiv.

"Vous devez faire fonctionner l'État et l'économie tout en renforçant votre capacité de défense contre l'agression russe."

La présidente de la Commission européenne a promis que le prêt fournirait à l'Ukraine une "marge de manœuvre budgétaire" dont le gouvernement a grand besoin et que l'exécutif européen lui accorderait une "flexibilité maximale" pour répondre à ses besoins quotidiens, tels que le paiement des services de santé, l'achat d'armes et la réparation des systèmes énergétiques que les forces russes ont bombardés sans relâche.

Le fait que Bruxelles fournisse à l'Ukraine une nouvelle ligne de crédit n'est pas nouveau, puisque cela se produit régulièrement depuis le début de la guerre. Mais cette fois-ci, une différence essentielle rend l'initiative véritablement inédite : les actifs immobilisés de la Russie serviront de garantie pour le prêt et seront utilisés pour effectuer tous les remboursements, sans que le budget de Kyiv en soit affecté.

Comment cela va-t-il fonctionner ? Euronews vous explique tout ce qu'il faut savoir.

D'où vient l'idée ?

L'idée découle de la devise "faire payer la Russie" adoptée par l'Occident en 2022 pour obliger Moscou à payer l'énorme facture causée par la dévastation qu'elle a infligée à l'Ukraine. Le Kremlin a ignoré ces appels et a poursuivi son invasion brutale.

Les alliés étant confrontés à des budgets à court d'argent dans leur pays, ils se sont tournés vers une source de financement supplémentaire qui permettrait d'exonérer leurs coffres : les actifs de la Banque centrale russe qui ont été gelés dans les premiers jours du conflit. Ces réserves de change représentent environ 270 milliards d'euros, dont la majeure partie (210 milliards d'euros) est conservée sur le territoire de l'UE.

Euroclear, un dépositaire central de titres basé à Bruxelles, en est le principal détenteur.

En vertu du droit international, les actifs souverains ne peuvent être confisqués. Toutefois, les revenus extraordinaires qu'ils génèrent ne bénéficient pas de la même protection, ce qui signifie qu'ils peuvent être captés et gérés de diverses manières.

En mai dernier, les États membres ont décidé d'utiliser les bénéfices exceptionnels, estimés entre 2,5 et 3 milliards d'euros par an, pour soutenir l'armée ukrainienne et les efforts de reconstruction. Alors que la situation dans le pays devenait de plus en plus grave, les dirigeants du G7 ont ensuite signé en juin un engagement à lever un prêt de 45 milliards d'euros afin d'apporter une aide immédiate au gouvernement ukrainien.

Quel est le lien entre l'UE et le prêt du G7 ?

Tout cela fait partie de la même initiative.

À l'origine, l'UE et les États-Unis devaient contribuer à hauteur de 18 milliards d'euros chacun, tandis que le Royaume-Uni, le Canada et le Japon devaient prêter le reste jusqu'à ce que l'on atteigne les 45 milliards d'euros.

Washington a toutefois émis des réserves quant à la manière dont Bruxelles renouvelle les sanctions : en vertu de la législation européenne, les restrictions imposées à la Russie, qu'il s'agisse de l'embargo sur le pétrole ou de la liste noire des oligarques, le sanctions doivent être prorogées tous les six mois par un vote unanime. Cela signifie qu'à un moment donné, un État membre, comme la Hongrie, pourrait bloquer le renouvellement et débloquer les actifs, ce qui entraînerait l'annulation du prêt et exposerait les alliés occidentaux à un risque financier important.

La perspective d'un tel scénario a ralenti les négociations entre les représentants de l'UE et des États-Unis, même si la situation en Ukraine, soumise à d'intenses bombardements russes, devenait désespérée à l'approche de la saison hivernale.

C'est pourquoi Ursula von der Leyen a proposé un montant de 35 milliards d'euros, plus élevé que prévu, afin d'inciter Washington et d'autres alliés à agir plus rapidement. Les prochaines élections présidentielles américaines, et la possible réélection de Donald Trump, ajoutent de l'urgence à ce projet.

La part de l'UE est-elle trop importante ?

Les 35 milliards d'euros de l'UE sont bien plus importants que les 18 milliards d'euros qu'elle était censée apporter lorsque le G7 a annoncé le plan en juin. En fait, elle représente plus des trois quarts des 45 milliards d'euros promis. Mais les choses pourraient encore changer.

Les fonctionnaires de la Commission indiquent que les alliés occidentaux doivent étudier la proposition de Mme von der Leyen et décider du montant de leur contribution. Si le montant total dépasse 45 milliards d'euros, Bruxelles ajustera son prêt et ramènera sa part en dessous de 35 milliards d'euros.

Des précisions sont attendues d'ici la fin du mois d'octobre.

Comment les bénéfices exceptionnels seront-ils utilisés ?

Selon le plan de la présidente von der Leyen, la Commission mettra en place le mécanisme de coopération pour les prêts à l'Ukraine, une sorte de fonds commun où les bénéfices exceptionnels seront acheminés.

Une fois que les alliés auront contracté le prêt et transféré l'argent à l'Ukraine, ils seront autorisés à puiser dans ce nouveau mécanisme et à obtenir une part des recettes extraordinaires en fonction du montant qu'ils auront prêté. Les alliés utiliseront ces bénéfices exceptionnels pour effectuer les remboursements, y compris le principal, les taux d'intérêt et d'autres coûts supplémentaires.

Cela signifie que ni le G7 ni l'Ukraine ne supporteront le poids des remboursements.

Quelles sont les prochaines étapes ?

La Commission a demandé au Conseil de l'UE et au Parlement européen de faire avancer rapidement la proposition, car elle doit lever le prêt de 35 milliards d'euros avant la fin de l'année.

Le vote au Conseil se fera à la majorité qualifiée, ce qui signifie que le prêt lui-même ne sera pas soumis à des vetos individuels. Cela laisse espérer un accord rapide.

Si tout se passe bien, la Commission pourrait alors effectuer le premier transfert à la fin de 2024 ou au début de 2025, après avoir vérifié que Kyiv a rempli une série de conditions politiques. Les 35 milliards d'euros devraient être déboursés progressivement tout au long de l'année 2025, bien qu'un paiement en une seule fois soit également possible.

Il appartiendra au gouvernement de Volodymyr Zelenskyy de décider de l'utilisation de l'aide. L'argent sera "non désigné" et "non ciblé", a expliqué un haut fonctionnaire de la Commission, sous couvert d'anonymat. Le fonctionnaire a souligné qu'il n'y avait "aucune interdiction" de consacrer une partie du prêt à l'achat d'armes et de munitions pour l'armée ukrainienne.

Le décaissement sera effectué sur des comptes bancaires au nom de l'Ukraine, mais situés sur le territoire des prêteurs, ce qui permettra une plus grande autonomie.

Dans le même temps, les bénéfices exceptionnels tirés des actifs immobilisés seront versés dans le fonds commun à partir d'août 2025.

Qu'en est-il du veto de la Hongrie ?

C'est l'éternelle question qui se pose à Bruxelles.

Dans le cadre de ce plan, le Haut représentant Josep Borrell a proposé d'étendre la période de renouvellement des actifs russes de 6 à 36 mois afin de renforcer la prévisibilité à long terme et d'apaiser les inquiétudes de Washington.

Contrairement au prêt, cette proposition sera soumise à l'unanimité, ce qui signifie que la Hongrie pourrait faire échouer l'idée et maintenir les règles en l'état pour conserver son influence politique.

Les fonctionnaires de la Commission affirment que, d'un point de vue juridique, le veto ne modifierait pas le prêt de 35 milliards d'euros et que Bruxelles irait de l'avant avec ou sans une période de renouvellement plus longue. "L'argent continue d'affluer tant que les mesures restrictives restent en place", a déclaré un fonctionnaire.

En outre, M. Borrell a ajouté deux conditions politiques au déblocage des avoirs : la Russie doit cesser les hostilités et payer des réparations.

Bien que les États membres soutiennent cette approche, la réalité est que la Hongrie conservera son droit de veto sur les avoirs gelés, qu'elle puisse l'exercer dans 6 ou 36 mois.

Washington agira en conséquence, car toute opération comportant des risques financiers nécessite l'approbation d'un financement supplémentaire par le Congrès américain. Dans le cas de l'UE, la garantie ultime contre une mauvaise surprise sera le budget commun de l'Union.