Qu'est-ce que le "prêt de réparation" pour l'Ukraine et pourquoi ce plan de l'UE a-t-il du plomb dans l'aile ?

L'Union européenne s'empresse de trouver des moyens de soutenir les finances de l'Ukraine, alors que la guerre ne montre aucun signe d'apaisement et que les coûts s'accumulent.

L'urgence s'est accrue depuis que l'administration Trump a clairement indiqué qu'il appartiendrait à l'Europe de payer la facture pour la sécurité du continent.

Avec le retrait des États-Unis, les Européens envisagent désormais un plan audacieux consistant à utiliser les avoirs immobilisés de la Russie pour accorder un prêt de 140 milliards d'euros à l'Ukraine à titre de réparation, ce qui pourrait contribuer à couvrir les besoins financiers et militaires du pays pour 2026 et 2027.

Ce projet se heurte toutefois à des obstacles.

La Belgique, qui héberge les actifs russes, a mis un frein à cette initiative lors d'un sommet européen cette semaine, invoquant ses implications juridiques ainsi que la menace de représailles de la part de la Russie. Toutefois, les Européens ont clairement fait savoir qu'ils ne voulaient pas, pas plus que leurs contribuables, payer pour les destructions causées par la Russie, et qu'il n'y avait donc pas d'autre solution.

Voici ce que vous devez savoir sur le "prêt de réparation".

Comment en sommes-nous arrivés là ?

Dès la première semaine de l'invasion massive de l'Ukraine par la Russie au début de 2022, l'Union européenne et ses alliés du G7 ont imposé des sanctions sans précédent à la Russie.

Parmi celles-ci figurait une décision radicale visant à geler les avoirs de la Banque centrale russe détenus en Occident afin de priver Moscou de la capacité de financer la guerre.

Pour l'UE, cela représentait un levier économique et politique de 210 milliards d'euros sur la Russie, car la majeure partie des actifs est détenue chez Euroclear, un dépositaire central de titres situé à Bruxelles. Les actifs détenus chez Euroclear génèrent des bénéfices exceptionnels annuels de 2,5 à 3 milliards d'euros pour le gouvernement belge, qui héberge Euroclear, et sont désormais au centre des discussions.

L'année dernière, après des mois de débats internes, l'UE a commencé à utiliser ces revenus extraordinaires pour répondre aux besoins financiers et militaires de l'Ukraine. Les efforts se sont ensuite concrétisés par un prêt plus important du G7, d'un montant de 45 milliards d'euros, qui sera entièrement remboursé grâce à ces bénéfices exceptionnels.

La Russie ne montrant aucune volonté de s'engager dans de véritables pourparlers de paix, les Européens ont pris conscience que la ligne de crédit du G7 s'avérerait bientôt insuffisante.

Il faut prendre des mesures plus importantes.

Qu'est-ce que le "prêt de réparation" ?

L'urgence de trouver une solution a incité la Commission européenne à s'intéresser de plus près à Euroclear. Les actifs, initialement détenus sous forme d'obligations, sont arrivés à échéance et constituent aujourd'hui une réserve de liquidités d'une valeur d'environ 175 milliards d'euros, 10 milliards d'euros supplémentaires étant attendus dans un avenir proche.

Selon le plan provisoire, Euroclear transférerait les liquidités à la Commission, qui émettrait alors un prêt de 140 milliards d'euros à l'Ukraine au nom de l'Union. Les 45 milliards d'euros restants couvriraient le crédit du G7, étant donné que les bénéfices exceptionnels ne s'appliqueraient plus.

Le prêt de 140 milliards d'euros serait ensuite versé à Kyiv par tranches progressives et soumis à certaines conditions. Par exemple, un objectif "Made in Europe" pour les armes achetées.

L'Ukraine ne serait tenue de rembourser le prêt qu'après que la Russie aurait mis fin à sa guerre d'agression et accepté de réparer les dommages causés. D'où le nom de "prêt de réparation". Ensuite, la Commission rembourserait Euroclear, qui rembourserait à son tour la Russie, bouclant ainsi la boucle. La Commission insiste sur le fait qu'il ne s'agit pas d'une confiscation.

Sur le plan politique, ce prêt est également utile, car il fournirait un soutien fiable et régulier à Kyiv tout en évitant aux États membres à court d'argent de devoir passer à la caisse.

Pourquoi la Belgique est-elle le principal obstacle ?

Le projet, qui n'en est qu'à ses débuts, a propulsé la Belgique au premier plan du débat politique, car c'est là que se trouve le siège d'Euroclear, où sont détenus les actifs.

La Belgique a conclu de longue date avec la Russie un traité d'investissement qui prévoit un arbitrage en cas de litige entre les parties. La Belgique craint qu'au moment même où les fonds quitteront Euroclear, Moscou ne lance des représailles agressives pour récupérer les 140 milliards d'euros et exiger une indemnisation substantielle, ce qui conduirait à un litige international.

Une autre préoccupation majeure est que les sanctions de l'UE, qui requièrent l'unanimité, pourraient être levées avant que Moscou ne verse les réparations et donc rembourser l'intégralité du prêt.

C'est pourquoi le Premier ministre belge Bart De Wever a insisté sur la nécessité d'obtenir la "mutualisation totale" des risques et des garanties à toute épreuve de la part de tous les États membres.

En théorie, chaque État membre soutiendrait une part des 140 milliards d'euros proportionnelle à sa taille. Le budget de l'UE pourrait être mobilisé ultérieurement comme une couche supplémentaire de soutien.

"Si vous retirez l'argent de mon pays, si cela tourne mal, je ne suis pas en mesure, et certainement pas disposé, à payer 140 milliards d'euros en une semaine", a déclaré De Wever après un sommet européen jeudi qui s'est conclu sans accord ferme sur cette idée.

"J'imagine donc que tous ceux qui sont vraiment favorables à cette décision, qui veulent vraiment qu'elle se concrétise, sont également prêts, disposés et capables de fournir une garantie afin que je puisse dormir tranquille la nuit, sachant que si cela tourne mal ou si la situation se détériore, la solidarité fera en sorte que l'argent soit effectivement disponible", a-t-il ajouté.

"Cette question n'a pas suscité un enthousiasme débordant autour de la table", a-t-il souligné.

Qu'en est-il de la BCE ?

Le prêt de réparation a également mis en lumière la Banque centrale européenne, principal garant de la stabilité financière et monétaire dans la zone euro.

Sa présidente, Christine Lagarde, avait précédemment critiqué toute mesure pouvant être considérée comme une confiscation pure et simple des actifs souverains d'un pays, ce qui est illégal au regard du droit international et pourrait nuire à la réputation internationale de la juridiction de l'euro. Dans sa forme actuelle, le prêt ne constitue pas une confiscation pure et simple, car la Russie serait en mesure de récupérer les actifs si elle acceptait de payer des réparations, ce qui est pratiquement impossible.

Selon des diplomates et des fonctionnaires au fait des discussions, Lagarde ne s'est pas opposée au projet et a laissé entendre que l'idée d'un "prêt de réparation" était réalisable, mais que des travaux techniques supplémentaires étaient nécessaires. Elle a recommandé à l'UE de ne pas avancer seule dans ce projet sans précédent et d'y associer d'autres alliés du G7, tels que le Royaume-Uni, le Canada et le Japon, qui détiennent tous des parts moins importantes des actifs souverains russes.

Bart De Wever a exigé une transparence totale pour localiser tous les actifs en Europe.

"Le poulet le plus gras se trouve en Belgique, mais il y en a d'autres. Dans la zone euro, six autres pays possèdent des actifs immobilisés", a-t-il affirmé.

"Aucun d'entre eux n'a jamais fait preuve de transparence quant au montant dont ils disposent. Aucune transparence sur les profits exceptionnels générés par cet argent, aucune transparence sur les recettes fiscales générées par cet argent", a-t-il regretté, sans nommer les pays concernés.

La Commission a toutefois basé son plan exclusivement sur les 185 milliards d'euros conservés chez Euroclear, alors qu'elle avait précédemment déclaré qu'environ 210 milliards d'euros étaient détenus dans la zone euro.

Que disent les autres pays ?

Publiquement, les États membres de l'UE ont exprimé leur compréhension et leur solidarité envers la Belgique.

"J'utiliserais le même argument si les actifs se trouvaient en Allemagne. Aujourd'hui, nous avons fait un pas en avant qui ne doit pas être considéré comme acquis", a déclaré le chancelier allemand Friedrich Merz à l'issue du sommet. "Nous ferons tout notre possible pour aller de l'avant".

Le Premier ministre néerlandais Dick Schoof a déclaré que tous les États membres "doivent partager le risque, et pas seulement la Belgique". (La Hongrie a déjà fait savoir qu'elle refuserait toute participation).

En privé, les diplomates affirment que les attentes de la Belgique ont leurs limites.

L'idée d'indemniser les entreprises belges qui continuent d'opérer en Russie si le Kremlin décidait de riposter en saisissant leurs actifs en contrepartie est considérée comme inenvisageable.

La récente tentative de l'Autriche de compenser la défaite judiciaire de 2,1 milliards d'euros subie par la Raiffeisen Bank International (RBI), qui gère une filiale prospère en Russie, s'est soldée par une controverse et n'a pas réussi à rallier le soutien des autres États membres.

Il y a également une dimension politique à cela.

De Wever est enlisé dans des négociations budgétaires tendues, et sa coalition multipartite est confrontée à un exercice d'équilibre délicat. Cela soulève la question de savoir si le Premier ministre n'est pas aussi préoccupé qu'il le laisse paraître à la presse, mais cherche plutôt à tirer profit de son attitude intransigeante pour marquer des points sur le plan national.

Après tout, à Bruxelles, chaque dirigeant s'adresse à deux publics : ses homologues européens et ses électeurs. Pour qu'une percée soit possible, il faut qu'elle semble difficile à réaliser.

Existe-t-il des alternatives ?

Les dirigeants ont chargé la Commission européenne d'étudier les "options" permettant de répondre aux besoins financiers et militaires croissants de Kyiv au cours des deux à trois prochaines années.

Cette formulation laisse la porte ouverte à d'autres solutions.

Une possibilité serait que les États membres se tournent vers les marchés et lèvent eux-mêmes les fonds nécessaires sans toucher aux avoirs russes. C'est ce qui a été fait en 2023 lors de la création de la facilité pour l'Ukraine, qui a garanti 50 milliards d'euros à Kiev sous forme de subventions et de prêts.

Bien que le Premier ministre belge n'ait pas exclu cette possibilité lorsqu'il a été interrogé par les journalistes, il serait difficile pour d'autres pays européens fortement endettés de s'engager dans cette voie.

Si la souscription est effectuée en fonction de la taille, des pays comme la France et l'Italie seraient concernés. Cela pose un problème au président Emmanuel Macron, qui doit faire face à des négociations budgétaires complexes, mais aussi à Giorgia Meloni, compte tenu de la dette colossale de son pays.

"La discussion de ce soir n'a pas enterré la proposition faite par la Commission. Elle a simplement permis de soulever des questions techniques qui doivent être résolues. Et nous sommes conscients de ces questions techniques", a déclaré le président français.

La balle est désormais dans le camp de la Commission. L'exécutif de l'UE, critiqué pour avoir présenté le dossier sans réelle consultation, devrait intensifier ses contacts bilatéraux avec la Belgique et lever toutes les inquiétudes restantes.

"Il y a des points à clarifier et à approfondir", a déclaré la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, signalant sa détermination à aller de l'avant.

"En d'autres termes, nous nous sommes mis d'accord sur le quoi, c'est-à-dire le prêt de réparation, et nous devons maintenant travailler sur le comment, c'est-à-dire comment le rendre possible (et) quelle est la meilleure option pour aller de l'avant", a-t-elle ajouté.

Une proposition actualisée devrait être présentée avant le prochain sommet en décembre, qui est désormais considéré par les diplomates comme le moment critique pour qu'une décision soit prise avant la nouvelle année.

Le président Volodymyr Zelensky a déclaré aux dirigeants européens que l'Ukraine aurait besoin de ces fonds en 2026, de préférence "au tout début de l'année".

"Je ne sais pas si c'est possible", a-t-il admis. "Tout ne dépend pas de nous. C'est une décision politique".