Que contient le prêt de réparation d'Ursula von der Leyen pour aider l'Ukraine ?

Ursula von der Leyen a enfin dévoilé les détails de son prêt de réparation pour l'Ukraine.

Dans le cadre de ce projet, qui n'a pas de précédent dans l'histoire, l'Union européenne a l'intention de transformer les actifs de la Banque centrale russe , gelés suite à l'invasion massive de Moscou en Ukraine en 2022, en un prêt à taux zéro destiné à répondre aux besoins financiers et militaires de l'Ukraine pour les années à venir.

Kyiv ne serait invitée à rembourser le prêt que lorsque Moscou aurait mis fin à la guerre et, surtout, accepté de compenser les dommages - un scénario pratiquement impensable à ce stade.

Jusqu'à présent, le projet avait été présenté dans divers discours, lettres et documents confidentiels, soulevant plus de questions que de réponses. Mais mercredi, la présidente de la Commission européenne s'est rendu dans la salle de presse et a officiellement dévoilé les textes juridiques nécessaires pour faire de cette idée audacieuse une réalité tangible.

"Nous savons tous que nous ne pourrons jamais égaler le sacrifice du peuple ukrainien, mais ce que nous pouvons égaler, c'est son endurance, sa détermination, sa résistance, et nous pouvons lui donner les moyens de se défendre et de mener des négociations de paix à partir d'une position de force", a-t-elle déclaré aux journalistes.

"La pression étant le seul langage auquel le Kremlin réagit, nous pouvons également l'intensifier".

Voici les principaux points à retenir de sa présentation.

Garanties pour la Belgique

Le prêt pour les réparations ne peut se comprendre sans la Belgique.

Le pays détient la majeure partie des actifs souverains russes, soit environ 185 milliards d'euros, auprès d'Euroclear, un dépositaire central de titres situé à Bruxelles. Depuis le début des discussions en septembre, la Belgique n'a eu de cesse de réclamer un maximum de sécurité juridique et de solidarité entre les États membres afin de se prémunir contre la tactique de la terre brûlée de Moscou.

Ces réserves ont été exposées dans une lettre cinglante que le Premier ministre Bart De Wever a envoyée à Ursula von der Leyen la semaine dernière, dans laquelle il dénonce le prêt pour les réparations comme étant "fondamentalement erroné" et porteur de "multiples dangers".

L'ombre de De Wever a pesé lourdement sur la présentation de mercredi.

Von der Leyen a déclaré que son équipe avait pris en compte "presque" toutes les préoccupations des Belges et avait conçu des garanties importantes pour protéger à la fois la Belgique et Euroclear.

La proposition prévoit une première garantie de 105 milliards d'euros pour couvrir les 90 milliards d'euros que l'UE est censée envoyer à l'Ukraine au cours des deux prochaines années. Une deuxième garantie de 105 milliards d'euros pourrait être accordée après cette période, à moins que le prochain budget de l'UE, qui entrera en vigueur en 2028, n'assume lui-même cette responsabilité.

Les garanties seront réparties proportionnellement entre les États membres en fonction de leur taille économique et seront assorties d'un "mécanisme de liquidité intégré" afin de garantir qu'Euroclear dispose de suffisamment de liquidités pour rembourser la Banque centrale russe. Ce mécanisme sera nécessaire si les sanctions à l'origine des actifs sont levées prématurément avant que Moscou ne dédommage Kyiv.

Si les garanties sont déclenchées et qu'un pays n'honore pas ses obligations financières, la Commission interviendra et prêtera l'argent nécessaire.

"De toute façon, l'argent sera là pour permettre à l'UE d'honorer ses obligations envers Euroclear", a déclaré un haut fonctionnaire de la Commission sous le couvert de l'anonymat.

Les garanties seront également activées si un tribunal se prononce en faveur de Moscou et ordonne à la Belgique, ou à l'UE dans son ensemble, de verser des dommages et intérêts.

Lignes de défense supplémentaires

La Commission est convaincue que ces garanties n'auront jamais besoin d'être appliquées.

En vertu des règles actuelles, les décisions judiciaires rendues dans l'UE à l'encontre d'un État membre dans le cadre des sanctions sont automatiquement annulées. Cela réduit les chances de la Russie de gagner un procès à l'intérieur de l'Union. En outre, des institutions telles qu'Euroclear peuvent utiliser les actifs immobilisés pour compenser les pertes subies en dehors de l'UE.

Dans sa lettre à von der Leyen, M. De Wever a averti que des actifs européens pourraient être expropriés dans des "juridictions favorables à la Russie" dans le cadre des représailles de Moscou. Pour éviter ce scénario, l'UE propose de mettre en place un nouveau régime de sanctions visant les personnes et les entités, telles que les cabinets d'avocats, qui facilitent ce type d'expropriation.

Il existe également une ligne de défense supplémentaire.

La Commission souhaite introduire une nouvelle mesure visant à interdire la restitution d'actifs souverains à la Russie. Cette interdiction se fondera sur l'article 122 des traités de l'UE et ne nécessitera qu'une majorité qualifiée pour être approuvée. Dans la pratique, cela empêchera une levée soudaine des sanctions, qui dépendent de l'unanimité et sont vulnérables aux vetos individuels.

L'utilisation de l'article 122 dans le contexte de la politique étrangère est inédite. La disposition parle de "mesures appropriées à la situation économique, notamment si de graves difficultés surviennent dans l'approvisionnement de certains produits", et a surtout été appliquée aux questions de défense et d'énergie au sein de l'Union.

Selon de hauts fonctionnaires, il est "clair comme de l'eau de roche" que la guerre menée par la Russie a provoqué des perturbations économiques pour l'ensemble de l'Union, ce qui justifie l'application de l'article 122.

Les actifs cachés

Une autre demande essentielle de la Belgique concerne la solidarité. Le pays regrette que l'attention politique se concentre exclusivement sur les 185 milliards d'euros détenus par Euroclear, alors que 25 milliards d'euros supplémentaires sont conservés dans d'autres institutions dans de nombreux Etats membres.

Dans sa présentation, Mme von der Leyen s'est engagée à affecter la totalité des 210 milliards d'euros d'actifs souverains russes au prêt de réparation.

Les autres actifs sont conservés dans des banques privées en France, en Suède, en Allemagne, à Chypre et, ironiquement, en Belgique. Il n'est pas certain que la Commission parvienne à défier la confidentialité et le secret bancaire, deux principes sacro-saints du secteur, pour débloquer tous les fonds disponibles.

Quoi qu'il en soit, sur les 210 milliards d'euros, l'UE est censée acheminer 90 milliards d'euros vers l'Ukraine au cours des deux prochaines années. Dans le même temps, 45 milliards d'euros seront mis de côté pour soutenir une ligne de crédit du G7, qui repose sur les bénéfices exceptionnels des actifs russes.

Ursula von der Leyen a également invité d'autres alliés du G7, comme le Canada, le Royaume-Uni et le Japon, à imiter l'initiative et à utiliser les actifs russes conservés sous leurs juridictions respectives.

Garanties anticorruption

Le débat sur le prêt destiné à financer les réparations coïncide avec un scandale de corruption dans le secteur énergétique ukrainien, qui a entraîné de nombreuses démissions, dont celle d'Andriy Yermak, le puissant chef de cabinet du président Volodymyr Zelensky.

Consciente de ce contexte délicat, la Commission a l'intention d'ajouter au prêt une clause de non-retour qui liera l'aide financière aux mesures anticorruption que l'Ukraine doit mettre en œuvre pour progresser dans sa candidature à l'adhésion à l'UE.

Si l'Ukraine fait un pas en arrière dans la lutte contre la corruption, comme elle l'a brièvement fait au cours de l'été lorsqu'elle a porté atteinte à l'indépendance de deux agences anti-corruption et provoqué de nombreuses manifestations, les versements au titre du prêt de réparation seront suspendus.

Des garanties seront également mises en place pour renforcer le contrôle de la manière dont l'Ukraine attribue les contrats de défense, qui ont été une source de controverse dans le passé.

"Made in Europe"

Le prêt destiné à financer les réparations sera divisé en deux parties : un soutien financier et un soutien militaire à l'Ukraine. Le premier ne sera pas affecté afin de permettre une plus grande flexibilité dans les dépenses publiques, mais le second sera soumis aux critères du "Made in Europe".

Le prêt, a expliqué Mme von der Leyen, suivra un "principe de cascade" pour favoriser "principalement" les armes et les munitions produites en Ukraine, dans l'UE ou dans les pays associés : Islande, Norvège, Liechtenstein et Suisse.

"Si nous avons des besoins urgents qui ne peuvent être satisfaits par l'Ukraine ou l'Union européenne, nous autorisons les achats à l'extérieur", a-t-elle ajouté.

La préférence pour le "Made In Europe" dans le secteur de la défense est défendue depuis longtemps par la France, qui y voit une question d'autonomie stratégique. Au fil du temps, elle a été adoptée par une majorité de pays préoccupés par la stagnation industrielle.

Plan B : la dette commune

Si, après toutes ces garanties, sauvegardes et conditions, la Belgique continue de s'opposer au prêt pour les réparations, von der Leyen a un plan B pour maintenir le financement.

En guise d'alternative, la Commission ira sur les marchés et lèvera 90 milliards d'euros au nom de tous les pays pour soutenir l'Ukraine. Cet emprunt collectif permettra d'éviter de toucher aux actifs russes et aux pièges juridiques qui en découlent.

Comme dans le cas du prêt pour les réparations, l'Ukraine ne sera invitée à rembourser les 90 milliards d'euros que si la Russie accepte de la dédommager pour les dégâts causés par son invasion. Mais dans ce cas, ce sont les États membres eux-mêmes qui devront supporter les taux d'intérêt que la dette commune générera chaque année.

Cela entraînera un impact fiscal immédiat sur les trésors nationaux, une perspective que certaines capitales souhaitent éviter à tout prix.

En outre, les règles actuelles n'autorisent pas un emprunt commun pour un pays non membre de l'UE. La modification du budget de l'UE nécessitera un accord unanime, ce qui n'est pas une mince affaire compte tenu de l'opposition de la Hongrie à aider Kiev de quelque manière que ce soit.

Une solution intermédiaire consisterait à utiliser simultanément la dette commune et le prêt pour les réparations afin de réunir les 90 milliards d'euros nécessaires.

"Bien sûr, ces options présentent des avantages et des inconvénients très différents, ainsi que des processus législatifs différents", a déclaré un haut fonctionnaire. "Mais il n'est pas impossible de combiner les deux options".

Quelle que soit l'option choisie lors de la réunion des dirigeants le 18 décembre, les besoins de l'Ukraine resteront aigus dans un avenir prévisible, même si un accord de paix est conclu.