Como é que o empréstimo da UE à Ucrânia se desmoronou à última hora?

Era tão ousada que, por vezes, parecia impossível - e, no fim, era mesmo.

A tentativa da União Europeia de canalizar os ativos russos imobilizados do Banco Central para um empréstimo de reparação a juro zero fracassou quando os 27 líderes do bloco, confrontados com um salto para o desconhecido, optaram por apoiar a resistência da Ucrânia com o método testado e comprovado da dívida conjunta.

"Se aceitarmos dinheiro de Putin, ficamos expostos", disse o primeiro-ministro belga Bart De Wever, o principal opositor do empréstimo de reparação, explicando o seu fracasso. "As pessoas gostam de ter certezas, e onde é que podemos encontrar certezas? Em águas conhecidas."

O bloco irá agora aos mercados para angariar 90 mil milhões de euros por si próprio, sem tocar nos 210 mil milhões de euros em ativos russos, que permanecerão imobilizados até que Moscovo cesse a sua guerra de agressão e compense Kiev pelos danos.

A escolha significa que não haverá empréstimo de reparação - e não é o que a Comissão Europeia tinha prometido à Ucrânia, uma proposta complexa que os defensores consideraram engenhosa e os opositores disseram ser imprudente.

A Euronews reuniu os acontecimentos dos últimos quatro meses para perceber como e porque é que o empréstimo de reparação desmoronou de forma espetacular.

Setembro: o lançamento

A primeira aparição da proposta de empréstimo data de 10 de setembro, quando a presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, proferiu o seu discurso de uma hora sobre o estado da UE, em Estrasburgo.

Nesse discurso, propôs a utilização dos saldos de caixa dos ativos russos imobilizados na UE para conceder um empréstimo de reparação em apoio da Ucrânia. Na altura, não forneceu quaisquer pormenores.

"Esta é a guerra da Rússia. E é a Rússia que deve pagar", afirmou von der Leyen. "Não devem ser apenas os contribuintes europeus a suportar o fardo."

Mas não foi von der Leyen quem iria definir o que estava prestes a tornar-se o debate político mais consumidor de energia de 2025. Foi o chanceler alemão Friedrich Merz.

Poucos dias depois do discurso de von der Leyen, este publicou um artigo de opinião no Financial Times que apoiava totalmente o projeto, apresentando-o como uma conclusão inevitável, apesar da sua falta de precedentes.

"O ideal seria que essa decisão fosse unânime", escreveu. "Caso contrário, deveria ser adotada pela grande maioria dos Estados-membros que estão firmemente empenhados na Ucrânia."

O chamado "Merz op-ed" apanhou diplomatas e funcionários de surpresa. Alguns viram-no como mais um exemplo da Alemanha a explorar a sua posição de maior Estado-membro para, sozinha, definir a agenda de todo o bloco.

Em seguida, a Comissão apresentou um documento de duas páginas que descrevia, em termos muito teóricos, como é que a iniciativa iria funcionar na prática.

Outubro: a reação negativa

A Bélgica detém a maior parte dos ativos russos - cerca de 185 mil milhões de euros - na central de depósito de títulos Euroclear e considerou que deveria ter sido devidamente consultada antes da divulgação da proposta de duas páginas da Comissão.

A resistência belga veio ao de cima em outubro, quando De Wever deu uma conferência de imprensa notavelmente franca em Copenhaga, na qual argumentou que o empréstimo de reparação privaria a UE da sua mais poderosa influência face ao Kremlin.

"A questão agora é: podemos comer a galinha?" disse De Wever. "O primeiro problema, claro, é que se perdem os ovos de ouro se comermos as galinhas. Há que ter isso em conta. Se pusermos a galinha na mesa e a comermos, perdemos um ovo de ouro."

De Wever delineou então, uma a uma, as suas exigências para o projeto não testado: segurança jurídica à prova de bala, plena mutualização dos riscos e uma verdadeira partilha de encargos entre todos os países detentores de ativos soberanos russos.

Reiterou as suas preocupações sobre o plano durante a cimeira de meados de outubro, onde os líderes esperavam aprovar o empréstimo de reparação.

De Wever manteve a sua posição e a reunião terminou com um mandato vago que encarregava a Comissão de conceber várias "opções" que pudessem satisfazer as necessidades financeiras e militares da Ucrânia para 2026 e 2027.

Von der Leyen, no entanto, pareceu interpretar o mandato como uma afirmação implícita da sua ideia arrojada, que enquadrou como a única opção viável.

"Há pontos a esclarecer e a aprofundar", disse no final da cimeira. "Chegámos a acordo sobre o quê, ou seja, sobre o empréstimo de reparação, e temos de trabalhar sobre o como, como torná-lo possível (e) qual é a melhor opção para avançar."

Alguns dias mais tarde, os três líderes nórdicos da UE excluíram publicamente a possibilidade de emitir dívida conjunta para apoiar a Ucrânia.

A primeira-ministra dinamarquesa Mette Frederiksen chegou mesmo a declarar que "para mim, não há alternativa ao empréstimo de indemnização."

Novembro: o choque

A cimeira inconclusiva revelou que, sem o consentimento da Bélgica, o empréstimo de reparação não seria possível.

A Comissão acelerou as conversações bilateraiscom a equipa de De Wever para resolver os pontos fracos e delinear uma zona de aterragem.

A 17 de novembro, von der Leyen enviou aos dirigentes uma carta com três opções para angariar 90 mil milhões de euros para a Ucrânia: contribuições voluntárias bilaterais, dívida conjunta e empréstimo de reparação.

"As opções apresentadas nesta nota são muito claras, tanto na sua conceção como nas suas implicações. É evidente que não existem opções fáceis", afirmou.

A secção dedicada ao empréstimo de reparação foi explicitamente redigida para atenuar as preocupações da Bélgica. Abordava duas das principais exigências de De Wever: fornecer "garantias juridicamente vinculativas, incondicionais, irrevogáveis e a pedido" e assegurar a participação de todos os países da UE e do G7 que detêm ativos soberanos russos.

A carta também reconhecia as desvantagens do empréstimo de indemnização, alertando para os danos à reputação da zona euro e para as "repercussões" na sua estabilidade financeira.

No momento em que os diplomatas digeriam a avaliação objetiva de von der Leyen, um furacão varreu a Europa: o agora infame plano de 28 pontos elaborado por funcionários norte-americanos e russos para pôr fim à guerra na Ucrânia que, entre outras coisas, propunha a utilização dos ativos imobilizados em benefício comercial de Washington e Moscovo.

O plano enfureceu os líderes europeus, que rapidamente cerraram fileiras e sublinharam que qualquer questão sob jurisdição europeia exigiria um envolvimento europeu total. Em vez de enfraquecer a defesa do empréstimo de indemnização, o plano de 28 pontos parecia reforçá-la.

Mas, nessa altura, De Wever voltou a entrar em cena com uma carta muito dura dirigida a von der Leyen, descrevendo o seu projeto como "fundamentalmente errado" e repleto de "múltiplos perigos."

"Avançar apressadamente com a proposta de empréstimo de reparações teria, como dano colateral, o facto de nós, enquanto UE, estarmos efetivamente a impedir um eventual acordo de paz", afirmou De Wever no segmento mais controverso da carta.

A sua invetiva revelou o fosso que ainda existia entre a Bélgica e a Comissão e elevou ainda mais a fasquia para um compromisso.

Dezembro: o colapso

Sem se deixar intimidar pelas críticas de De Wever, von der Leyen avançou e revelou os textos legais do empréstimo de reparação no início de dezembro, numa altura em que o Banco Central Europeu se recusava a fornecer uma garantia de liquidez para a medida.

A complexa proposta, que, segundo os diplomatas, chegou demasiado tarde no processo, alargou as garantias para proteger a Bélgica, criou salvaguardas para anular a arbitragem e criou um mecanismo de "compensação" para recuperar eventuais perdas.

"Queremos garantir a todos os nossos Estados-membros, mas especificamente também à Bélgica, que vamos partilhar o fardo de uma forma justa, como é a forma europeia", disse von der Leyen.

Desta vez, a reação veio da própria Euroclear, e não de De Wever. Num comunicado enviado à Euronews, o depositário classificou os textos como "muito frágeis", descrevendo-os como excessivamente experimentais e suscetíveis de desencadear um êxodo de investidores estrangeiros da zona euro.

À medida que a incerteza sobre o projeto se intensificava, os líderes da Estónia, Finlândia, Irlanda, Letónia, Lituânia, Polónia e Suécia uniram-se em sua defesa.

"Para além de ser a solução financeiramente mais viável e politicamente mais realista, responde aos princípios fundamentais do direito da Ucrânia à compensação pelos danos causados pela agressão", escreveram numa declaração conjunta.

Os altos funcionários da Comissão Europeia, desde Kaja Kallas a Valdis Dombrovskis, fizeram eco da mensagem de von der Leyen e apresentaram o empréstimo de indemnização como a opção mais credível.

A proposta foi reforçada depois de os Estados-Membros, receando uma repetição do plano de 28 pontos, terem invocado uma cláusula de emergência para imobilizar indefinidamente os ativos russos, algo que, no papel, poderia ajudar a aliviar uma das preocupações mais prementes da Bélgica.

No entanto, o ímpeto revelou-se de curta duração.

A Itália, a Bulgária e Malta juntaram-se à Bélgica e instaram a Comissão a explorar "soluções alternativas" para financiar a Ucrânia com "parâmetros previsíveis" e "riscos significativamente menores."

Por outro lado, Andrej Babiš, o recém-nomeado primeiro-ministro da República Checa, instou a Comissão a "encontrar outras soluções."

As reservas prepararam o terreno para a cimeira decisiva de 18 de dezembro.

Durante as conversações à porta fechada, os funcionários esforçaram-se por resolver todas as preocupações belgas pendentes e desbloquear o empréstimo de reparação.

Mas, no final, o "tiro saiu pela culatra", pondo a nu o âmbito do compromisso que os governos tinham de assumir.

A certa altura, foi proposto um compromisso: fornecer garantias "sem limite" e reembolsar "todos os montantes e danos" decorrentes do regime.

A formulação foi demasiado forte para os dirigentes, que não conseguiam dormir: de repente, estavam perante a perspetiva de salvar todo o sistema bancário belga.

Perante o aumento das concessões e das responsabilidades, os dirigentes puseram de lado o empréstimo de reparação e optaram por uma dívida comum.

"Eu sabia de antemão que o entusiasmo pelo empréstimo de reparação não era tão grande como se pensava", disse De Wever, sugerindo que von der Leyen, apesar de ter feito um "excelente trabalho", tinha sido enganada pela Alemanha, pelos países nórdicos e pelos Estados bálticos.

"Descobriu-se, como eu sabia que aconteceria, que muitos outros países que ainda não se tinham pronunciado eram extremamente críticos em relação a todos os aspetos financeiros, descobrindo uma verdade simples: não há dinheiro grátis no mundo. Ele simplesmente não existe."