Станет ли датская модель миграционной политики общеевропейской?

Когда речь заходит о миграции, Дания с трудом скрывает свое чувство вины.

"То, что было мейнстримом среди нашего населения в течение многих лет, теперь стало мейнстримом и для многих из нас, политиков", - заявила премьер-министр Метте Фредериксен в начале этого месяца, выступая в Европейском парламенте в Страсбурге.

"Наконец-то".

Министр по делам иммиграции Дании Кааре Дибвад Бек также заявил:

"Помню, когда я начал работать на этом посту три года назад, австрийский министр был единственным, кто поддерживал эти идеи", - сказал Дибвад в интервью Euronews.

"Теперь, похоже, гораздо больше стран объединились вокруг идеи о том, что мы должны получить демократический контроль над потоками мигрантов".

В течение многих лет Дания считалась "белой вороной" миграционной политики Европейского союза. После миграционного кризиса 2015-2016 годов страна начала принимать все более ограничительные правила, чтобы сдержать прибывающих и затруднить доступ к правовым гарантиям, что было обусловлено ее отказом от участия в программе ЕС по предоставлению убежища.

В 2019 году Дания одобрила закон о "смене парадигмы", согласно которому временная защита беженцев стала новой нормой. Акцент был сделан на самообеспечении, чтобы стимулировать интеграцию на рынке труда и снизить зависимость от социального обеспечения. Постоянное проживание по-прежнему доступно, но при условии соблюдения строгих критериев, касающихся длительной и полной занятостью.

Ограничив срок предоставления убежища, датские власти упростили проверку того, сохраняются ли основания для защиты и, если нет, возможна ли депортация.

Дания стала первой европейской страной, объявившей некоторые районы Сирии "безопасными", заявив, что ситуация на местах "значительно улучшилась". Это решение, в результате которого были аннулированы виды на жительство сотен сирийских беженцев, оказалось крайне противоречивым и попало в заголовки международной прессы.

Аналогичный резонанс произошел в 2021 году, когда Дания подписала меморандум о взаимопонимании с Руандой. Согласно договору, Дания должна была перевести просителей убежища в центр приема в африканском государстве, чтобы дождаться рассмотрения их заявлений.

Это был первый случай, когда страна-член ЕС открыто придерживалась стратегии аутсорсинга. Европейская комиссия, которая подвергла резкой критике аналогичную схему между Великобританией и Руандой, оставила за собой право подать судебный иск.

"Внешняя обработка заявлений о предоставлении убежища поднимает фундаментальные вопросы как о доступе к процедурам предоставления убежища, так и об эффективном доступе к защите в соответствии с требованиями международного права", - заявил представитель Комиссии в 2022 году.

Год спустя Дания отказалась от этого плана, но сохранила принцип. Вместо того чтобы добиваться аутсорсинга на национальном уровне, страна будет стремиться к более высокому - европейскому измерению.

Из "белой вороны" в пастухи

Ставка Дании на европейский уровень не сразу нашла отклик.

В то время блок вел переговоры по Новому пакту о миграции и убежище - комплексной реформе, направленной на установление общих, предсказуемых правил приема и распределения просителей убежища. Переговоры были горькими и напряженными и обнажили застарелые разногласия между Югом и Севером. Временами казалось, что Пакт обречен на провал.

В конце концов, государства-члены признали ценность коллективного законодательства для решения такой трансграничной проблемы, как нелегальная миграция. Пять взаимосвязанных законов Пакта были приняты 14 мая 2024 года, причем против проголосовали только Польша и Венгрия.

Этот момент был назван историческим прорывом.

Но для Копенгагена этого оказалось недостаточно. Через два дня после голосования Дания опубликовала письмо, подписанное Австрией, Болгарией, Грецией, Италией, Кипром, Латвией, Литвой, Мальтой, Нидерландами, Польшей, Румынией, Финляндией, Чехией и Эстонией.

В документе группа из 15 человек недвусмысленно высказалась за аутсорсинг процедур предоставления убежища, в том числе путем создания "механизма возвращения", куда "возвращающиеся лица могут быть переведены в ожидании окончательного удаления".

В письме особо упоминается инициатива Италии по строительству в Албании центров для рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища мигрантам, спасенным в открытом море.

Это была демонстрация силы и декларация о намерениях, которую Брюссель больше не мог игнорировать. Разговор быстро перешел с пакта на так называемые "инновационные решения".

В октябре лоббирование принесло наибольшие дивиденды, когда Урсула фон дер Ляйен, председатель Европейской комиссии, одобрила идею строительства депортационных центров на иностранной территории, что стало чистым отходом от традиционного мышления исполнительной власти.

Вскоре после ее переизбрания Комиссия представила проект постановления, которое позволит странам-членам заключать соглашения с государствами за пределами блока о передаче просителей убежища, получивших отказ, в обмен на финансовые стимулы.

По случайному совпадению, закон готовится к обсуждению как раз в тот момент, когда Дания вступает в шестимесячное председательство в Совете ЕС. Страна подчеркнула свое намерение достичь политического соглашения по этому вопросу до конца года.

Другим ключевым приоритетом является пересмотр концепции "безопасной третьей страны", которая будет способствовать перемещению просителей убежища за пределы европейских границ.

"Мы хотим продвинуть миграционную повестку дня", - заявил Ларс Лёкке Расмуссен, министр иностранных дел Дании, на брифинге с журналистами в Орхусе в начале этого месяца.

"Хорошо известно, что мы проводим довольно жесткую политику в отношении нелегальной миграции, и мы доказали, что довольно успешны", - добавил он.

Навязывание закона

Как оказалось, у Копенгагена более чем приличные шансы на успех: группа из 15 стран, поддержавших письмо 2024 года, со временем выросла и сегодня представляет собой решающее большинство. Германия присоединилась к нему вскоре после вступления в должность нового федерального канцлера Фридриха Мерца. Мерц высоко оценил миграционную политику Дании, назвав ее "поистине образцовой".

Скорость, с которой продвигаются дела, встревожила гуманитарные организации, которые предупреждают, что аутсорсинг приведет к пустой трате денег налогоплательщиков и усилит человеческие страдания.

"Датская модель миграционного контроля рекламируется как золотой стандарт и достойна подражания, потому что она направлена на то, чтобы удержать просителей убежища от приезда", - говорит Селин Миас, директор по делам ЕС Датского совета по делам беженцев (ДСБ).

"Нынешняя тенденция, когда европейские страны сосредотачиваются на механизмах сдерживания и передают процессы предоставления убежища на внешний подряд, не только сомнительна с этической точки зрения, поскольку часто нарушает принцип невысылки, но и явно неэффективна в долгосрочной перспективе".

Как бы то ни было, аутсорсинг остается в значительной степени абстрактным понятием.

Ни Дания, ни ее союзники, ни Европейская комиссия пока не представили подробностей о том, как эти внешние объекты могут выглядеть на практике. Не было ни финансовых расчетов, ни логистических планов, ни, что особенно важно, предложений по месту назначения.

Итальяно-албанский протокол, который фон дер Ляйен назвала новаторской моделью, из которой блок мог бы извлечь уроки, оказался гораздо ниже первоначально объявленной пятизначной цифры просителей убежища. Центры стоимостью 74,2 миллиона евро в настоящее время принимают несколько сотен мигрантов, находящихся под угрозой депортации.

Датские чиновники признают, что еще не проводили оценку проекта "центров возвращения", но настаивают на том, что любое соглашение со страной, не входящей в ЕС, должно быть разработано как взаимовыгодное партнерство и соответствовать международному праву и основным правам - высокий стандарт, который может усложнить процесс отбора.

Учитывая противоречивый характер аутсорсинга, ожидается, что эта схема будет реализована "коалицией желающих" при политической и потенциально финансовой поддержке Брюсселя.

Прогрессивный подход

Подход Дании к миграции имеет идеологическую подоплеку.

Вместо того чтобы возглавить правое правительство, как это обычно происходит в Европе, жесткую политику с энтузиазмом продвигают социал-демократы.

Эта партия отстаивает многие идеи, распространенные среди европейских левых, такие как борьба с изменением климата, гендерное равенство, права ЛГБТК и сильное государство всеобщего благосостояния. Но в вопросе миграции она решила резко отклониться от прогрессивной программы и занять жесткую позицию, которая вызывает недоумение у социалистов и аплодисменты у консерваторов.

Слияние, нарушающее табу, сыграло в пользу Фредериксен. Премьер-министр - один из трех социалистов, которым удалось пережить недавний сдвиг правых и сохранить свое место в Европейском совете. Двое других - это мальтийский социалист Роберт Абела, который поддерживает аутсорсинг, и испанский социалист Педро Санчес, который выступает против него.

"Мы должны решать проблему миграции, думая о будущих поколениях, а не о будущих выборах", - заявил Санчес в прошлом году, утверждая, что для решения демографического кризиса в Европе и обеспечения экономического процветания необходим доброжелательный подход.

Однако Фредериксен и ее министры убеждены, что их метод - единственный приемлемый вариант для левоцентристских политиков остаться у власти и противостоять наступлению жестких правых сил, представляющих прямую угрозу их прогрессивным убеждениям.

Кааре Дибвад Бек, министр по делам иммиграции Дании, считает, что другие социал-демократические партии должны переосмыслить горячую тему, взяв пример с Копенгагена.

"Миграция часто становится бременем для избирателей. Общины рабочего класса взяли на себя большую часть задачи по интеграции людей в местные сообщества и на рынок труда", - сказал Дибвад в интервью Euronews.

"Поэтому, если вы партия, представляющая интересы низкоквалифицированных и низкооплачиваемых людей, то вы должны быть довольно ограничительными в отношении миграции".

Отвечая на вопрос, чувствует ли он себя оправданным тем, что Европа изменила свое мнение, министр сказал: "Я просто счастлив, что у нас стало гораздо больше дискуссий по этим вопросам".