L’obsession de l’Europe pour les "centres de retour" pourrait ne pas tenir ses promesses

La politique migratoire de l’UE s’est de plus en plus articulée autour de la notion controversée consistant à utiliser des "return hubs" pour externaliser les migrants en situation irrégulière vers des pays tiers, comme l’entérine le Règlement sur les retours, récemment adopté.

"Nous devons mettre en place des centres de rapatriement dans des pays tiers, ainsi que d’autres solutions innovantes en dehors de l’Europe. Nous travaillons d’arrache-pied à cette fin", ont écrit le mois dernier la Première ministre italienne Giorgia Meloni et son homologue danoise Mette Frederiksen dans une déclaration conjointe.

Dix-neuf pays de l’UE sont convaincus qu’il s’agit là d’une "solution innovante" à poursuivre pour gérer les migrations, comme ils l’ont indiqué dans une lettre commune (source en anglais) adressée aux dirigeants européens en juin dernier, laissant entendre que ces centres pourraient voir le jour plutôt tôt que tard.

Un débat crucial sur la migration aura lieu lors du prochain sommet du Conseil européen, les return hubs devant figurer parmi les principaux points à l’ordre du jour.

Mais des questions fondamentales restent sans réponse quant à la manière dont cette politique serait mise en œuvre. Comment fonctionneraient ces centres de retour ? Où seraient-ils implantés ? Et à quels problèmes se sont-ils déjà heurtés ? Euronews passe ici en revue les principaux enjeux liés à ce nouveau mantra migratoire, et les raisons pour lesquelles la réalité pourrait ne pas correspondre au discours politique.

Que sont les return hubs ?

Les return hubs sont des structures situées dans un "pays tiers" – un pays non membre de l’UE avec lequel un État membre a conclu un accord permettant d’y transférer des personnes, même si elles n’ont aucun lien avec cet État. Les personnes transférées sont celles qui n’ont aucun droit légal de rester sur le territoire européen et qui font l’objet d’une décision de retour.

Ces hubs peuvent servir de lieux de transit, où une personne est placée dans l’attente de son renvoi vers son pays d’origine, ou de lieux où elle est appelée à rester sans garantie d’un retour ultérieur.

Si le terme "return hubs" n’apparaît pas explicitement dans le texte du règlement, la loi reconfigure une proposition initiale (source en anglais) de la Commission européenne, qui définissait les conditions de création de centres en dehors de l’UE. Chaque hub nécessite la conclusion d’"un accord ou arrangement" entre l’UE, ou un ou plusieurs de ses États membres, et un pays tiers.

L’Italie a ouvert la voie avec l’Albanie, où des centres inaugurés en octobre 2024 servent à accueillir des migrants secourus ou interceptés en mer par les autorités italiennes. Rome présente désormais ce dispositif comme un modèle à suivre pour le reste de l’UE.

Ironie du sort : le centre albanais n’est pas, à proprement parler, un return hub. Il était à l’origine destiné à accueillir uniquement des demandeurs d’asile, en externalisant la procédure d’asile, menée par les autorités italiennes sur le sol albanais.

Confronté à des recours en justice, le gouvernement Meloni a transformé (source en anglais) en mars 2025 le centre en plate-forme d’expulsion pour des migrants en situation irrégulière ayant déjà fait l’objet d’une décision de retour. Cette évolution a fait de l’installation albanaise une préfiguration des return hubs, mais ce sont toujours les autorités italiennes qui gèrent le centre et qui restent responsables du rapatriement final des migrants.

Le futur modèle européen pourrait aller plus loin encore, en externalisant entièrement à un pays tiers la gestion et la responsabilité des procédures d’asile et d’éloignement.

Les centres de traitement et de rétention de l’Italie en Albanie devraient, de toute façon, être reconsidérés une fois le pays entré dans l’UE. L’Albanie est le deuxième candidat le plus avancé sur la voie de l’adhésion, après le Monténégro.

Quels pays sont envisagés ?

Le Règlement sur les retours a fait l’objet d’un accord politique, mais les institutions européennes doivent encore achever son adoption formelle : le texte n’est pas encore entré en vigueur, car il doit toujours être publié au Journal officiel de l’Union.

Selon un responsable européen, la formulation du règlement fait l’objet d’un contrôle juridique et l’adoption définitive devrait intervenir à l’automne.

En parallèle, plusieurs gouvernements européens auraient déjà commencé à travailler à la mise en place de return hubs dans des pays tiers, en négociant soit de manière bilatérale, soit en groupe.

L’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, la Grèce et les Pays-Bas ont confirmé qu’ils négociaient l’implantation de telles structures. Leur objectif est de conclure un premier partenariat d’ici la fin de l’année, pour une signature début 2027, a indiqué un diplomate à Euronews. La Commission européenne est informée, mais ne participe pas aux discussions.

D’après le quotidien grec Kathimerini, ces cinq pays de l’UE mènent des discussions avancées avec l’Ouganda, avec l’ambition de rendre une installation opérationnelle dès l’an prochain. Les pays concernés refusent de confirmer l’information, invoquant le risque que des révélations dans la presse ne compromettent les négociations.

Le Rwanda est un autre pays africain évoqué avec ce groupe de cinq, selon le magazine allemand Der Spiegel. Le Rwanda était déjà au cœur d’un projet britannique très controversé, depuis abandonné, visant à y relocaliser des demandeurs d’asile le temps de l’examen de leurs dossiers.

Les ministres de l’Immigration des cinq pays doivent faire le point sur l’avancement du dossier lors d’une réunion prévue à Copenhague le 4 septembre.

En avril, le gouvernement autrichien a par ailleurs annoncé un accord sur la migration et la réadmission avec l’Ouzbékistan, qui ne prévoit pas de return hub. Des médias et des députés nationaux ont cité ce pays comme lieu potentiel, mais le ministère ouzbek des Affaires étrangères l’a démenti dans une déclaration à Euronews, assurant qu’"il n’y a actuellement aucune négociation en cours à ce sujet".

Quels sont les problèmes juridiques et pratiques ?

Dans une lettre publiée le mois dernier, le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Michael O’Flaherty, a demandé aux cinq pays de l’UE de veiller à ce que "t_oute initiative pertinente soit précédée d’une évaluation exhaustive ex ante des risques directs ou indirects pour les droits humains associés à la coopération envisagée_".

Le Règlement sur les retours n’impose pas explicitement la réalisation d’une évaluation d’impact sur les droits humains, mais il précise qu’"un tel accord ou arrangement ne peut être conclu qu’avec un pays tiers dans lequel les normes et principes internationaux en matière de droits humains, conformément au droit international, y compris le principe de non-refoulement, sont respectés".

En 2024, la Médiatrice de l’UE a critiqué la Commission pour avoir signé un mémorandum d’accord avec la Tunisie sur le contrôle des frontières et la gestion des migrations sans procéder à une évaluation d’impact en matière de droits humains.

Même si le Royaume-Uni n’est plus membre de l’UE, le raisonnement suivi par sa Cour suprême lorsqu’elle a invalidé, en novembre 2023, le projet de transfert de demandeurs d’asile vers le Rwanda est instructif : les juges ont estimé que le Rwanda n’offrait pas des garanties de sécurité suffisantes au regard du risque de persécutions ou de mauvais traitements. Le nouveau gouvernement travailliste a enterré le projet dans la foulée.

Le dispositif de relocalisation de Giorgia Meloni en Albanie a connu des déboires judiciaires similaires, des juges italiens remettant en cause la qualification de pays "sûrs" attribuée à des États comme le Bangladesh et l’Égypte – une qualification sur laquelle les autorités italiennes s’appuyaient pour examiner les demandes d’asile dans le cadre d’une procédure accélérée.

Surtout, les procédures engagées à propos des centres albanais sont désormais arrivées devant la Cour de justice de l’UE, qui doit encore se prononcer sur une question centrale : l’Italie peut-elle transférer hors de l’UE une personne faisant l’objet d’une décision de placement en rétention ?

Les hubs seront-ils efficaces ?

"Une évaluation des droits humains – qui devrait être réalisée pour tous ces types d’accords – prend du temps, tandis que les pays de l’UE se précipitent pour signer des accords avec des pays tiers alors même que les règles ne sont pas encore en place", a déclaré à Euronews Sara Prestianni, directrice du plaidoyer à l’ONG Euromed Rights.

Prestianni décrit les pays pressentis pour accueillir des return hubs comme "caractérisés par des violations des droits humains" et s’interroge sur la méthode utilisée pour mener les évaluations d’impact en matière de droits humains exigées.

Il n’en demeure pas moins que le transfert de migrants en situation irrégulière en dehors des frontières de l’UE exigera probablement de longues négociations avec les pays d’accueil, et les précédents montrent que le manque de garanties en matière de droits humains peut facilement faire capoter ces projets devant les tribunaux.

"On peut clairement se demander ce que le pays tiers demandera en échange du fait d’accueillir des personnes qui ne sont pas ses ressortissants", a commenté auprès d’Euronews Davide Colombi, chercheur sur les questions migratoires au sein du think tank bruxellois CEPS.

Dans l’intervalle, la relocalisation de migrants en situation irrégulière au sein même de l’Union s’est révélée beaucoup plus simple, même si cela fait peser davantage de pression sur les pays en première ligne, comme l’Italie, pour faire respecter le principe du pays de première entrée.

Les partisans de l’approche par return hubs rétorquent que les obstacles juridiques et pratiques ne sont pas insurmontables et que les capitales européennes ont simplement besoin de temps pour bâtir un système opérationnel capable de renvoyer les migrants en situation irrégulière une fois ces centres ouverts.

Mais les expériences passées font douter de la capacité de la pratique à être à la hauteur des ambitions.

"Les précédentes expériences d’externalisation ou de délocalisation de la gestion des migrations se sont révélées extrêmement coûteuses, contestées en justice et d’une portée opérationnelle très limitée", souligne Colombi.

Malgré des années de préparation et des investissements financiers massifs, seules quatre personnes ont été transférées sur une base volontaire du Royaume-Uni vers le Rwanda avant que ce projet ne soit abandonné. L’Italie prévoyait initialement d’héberger environ 3 000 migrants par mois dans ses centres albanais ; en réalité, le nombre total de personnes hébergées n’aurait été que de 500 depuis leur conversion en centre d’expulsion en mars 2025.

La facture globale dépasse 670 millions d’euros et, selon une récente étude (source en anglais) d’une université italienne, la rétention de migrants dans ces centres s’est avérée bien plus coûteuse pour l’Italie que leur accueil sur son propre territoire.